李志宏：推进中国特色养老服务体系建设要澄清几个认识误区

深化养老服务业改革发展，推动中国特色养老服务体系尽快成熟定型，还需要正本清源，澄清以下几个认识误区：

一、不是人人都需要“小养老服务”。在目前政策话语体系中，养老服务概念的弹性比较大，有 “小养老服务”、 “中养老服务”和“大养老服务”之分。从供给侧来看，“小养老服务”主要聚焦在面向失能老年群体提供的生活照料和非医疗性的康复护理服务。“中养老服务”在小养老服务的基础上加入了老年人需求相对较多的“学、为、乐”等服务。“大养老服务”是与老年居民日常生活消费密切相关的各类服务，是满足老年居民最终消费需求的服务。目前失能老年人占全体老年人的11.6%，自然不存在人人都需要“小养老服务”。以这种养老服务概念层次的划分，国家层面提出的“人人享有基本养老服务”的政策目标事实上主要指向的是“中养老服务”和“大养老服务”。

二、“基本养老服务”不等同于“政府提供的养老服务”。 从需求侧来看，基本养老服务满足的是与老年人日常生活能力和功能性日常生活能力紧密相关的各类基础性、迫切性、必要性的服务需要。从供给侧来看，家庭、政府、市场、社会等多元主体都有不同程度的责任。政府履行的应是当个人无法通过家庭赡养抚养、市场化购买等方式获取基本养老服务情况下的兜底保障责任。从这个意义上来看，政府负责提供的对特定群体提的基本养老服务只是基本养老服务的一个组成部分。

三、社会养老服务不是对家庭养老服务的取代。中国特色养老服务体系建设必须走家庭养老服务和社会养老服务相结合的道路。在此过程中需要理清两者之间的功能定位：就个人而言，社会养老服务是对老年人功能发挥的辅助而非替代，要避免包办一切的过度服务带来的不利影响，避免“越养越老”的弊端；就家庭而言，社会养老服务是对家庭养老服务功能的弥补、巩固、支持和拓展，而非取代。如果加速家庭养老服务功能的弱化就背离了发展社会养老服务的初衷。

四、养老服务对象要进行精准分层。养老服务对象，在当前政策话语体系中更多表述为“空巢、独居、留守、失能、残疾、高龄老年人”。这种对服务对象的认识和分层缺乏精准性，且存在交叉重叠。比如，低龄健康的空巢老年人、留守老年人并不需要太多养老服务，甚至还可以是养老服务的提供者。今后，应按照收入水平、失能程度、家庭支持情况等三个维度对服务对象进行分层。其中，失能程度用于判断老年人是否需要养老服务，收入水平和家庭支持情况等两个维度用于综合判断家庭、政府、市场等主体提供养老服务的责任边界和出场顺序。

五、居家养老服务并不必然是低成本服务。同机构养老服务相比，居家养老服务成本更低，花费更少，这是一种根深蒂固的看法。事实上，对失能老年人，特别是重度失能老年人的养老服务而言，当前还缺乏按照政府、市场、家庭、个人等主体的全口径成本测算数据，无法判断居家养老服务和机构养老服务成本孰高孰低。对政府而言居家成本更低并不意味着对企业而言也如此。对老年人个人而言，有调查显示，如果将居家养老的房屋隐形成本、餐费、保姆或护工等与机构养老费用综合对比，居家养老服务各项费用和机构养老服务相比差别并不大。

六、县乡村三级养老服务和医疗卫生服务体系建设底层逻辑不同。县域三级养老服务体系和三级医疗卫生服务体系在改革发展目标上有很多共同之处，然而两者底层逻辑并不趋同。医疗卫生服务领域，分级诊疗是按照疾病的轻重缓急及治疗的难易程度进行分级。然而，在养老服务领域，尽管失能老年人也需要划分不同的失能程度和相应的照护等级，但是并不需要严格的类似“分级诊疗”的“分级照护”。比如，无论是村级养老服务站点、乡镇养老院，还是县级特困人员供养服务机构，都可以对不同失能等级的老年人给予照护服务。

（人民日报健康客户端.李志宏：推进中国特色养老服务体系建设要澄清几个认识误区.2024-11-21）